25 juin 2017

Qui fait la loi sous la Ve République ?



A l’instar des anciens régimes parlementaires, dans lesquels le Parlement était volontiers considéré comme détenteur du légicentrisme et de la souveraineté parlementaire, sous la Ve République, il n’apparaît qu’au troisième rang de la Constitution. Et pourtant, dans le régime semi-parlementaire de la Ve République, le Parlement, détenant le pouvoir législatif, est concrètement concurrencé par le Gouvernement dans l’élaboration des lois.

De surcroît, d’autres acteurs s’immiscent dans cette fonction malgré la Constitution. En effet la Ve République se veut un régime séparatiste où les pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire sont séparés. Il demeure qu’en pratique chacun de ces pouvoirs participent ou influencent dans la promulgation des lois avec d’autres acteurs extérieurs à la scène politique. La loi est une règle, une norme, une prescription ou une obligation, générale et permanente, qui émane du Pouvoir législatif.

En France, une loi est un texte adopté par le Parlement et promulgué par le Président de la République, soit sur proposition des parlementaires (députés ou sénateurs), soit à partir d'un projet déposé par le gouvernement. La procédure législative française s'organise, de manière très classique, en trois phases successives : la phase de préparation du projet de loi par le Gouvernement ; la phase parlementaire d'analyse, de discussion et de vote du projet ou de la proposition de loi ; la phase post-parlementaire, qui débouche normalement sur la promulgation de la loi.

Ce partage de l’initiative des lois disposé par l'article 39 de la Constitution de 1958 est dû à une séparation souple des pouvoirs entraînant la collaboration des pouvoirs et une rationalisation des pouvoirs. Sous la Ve République, le pouvoir législatif initial est concurrencé par l’Exécutif et par la souveraineté du peuple ainsi que d’autres acteurs prenant de l’importance sur la scène politique dû notamment à une hiérarchie des normes voulant l’Union Européenne au-dessus de la Constitution française. Ce morcellement de la fonction législative signe la fin de la prédominance du Parlement.

Il s’agira d'étudier en quoi le Parlement, initialement détenteur du pouvoir législatif, a un rôle effacé dans l’élaboration des lois au profit d'autres acteurs. Il faudra voir que le Parlement détient initialement le pouvoir législatif (I) mais que, par ailleurs, il est concurrencé et épié dans la création législative (II).



PARTIE I
LE PARLEMENT INITIALEMENT DETENTEUR DU POUVOIR LEGISLATIF



Le Parlement a, à l’origine, le pouvoir législatif puisque c’est lui qui fait la ratification des lois. Il est censé partager, avec le Premier Ministre, l’initiative des lois, sous forme de « proposition de lois » (A). Toutefois, le champ de compétence est limité, il ne peut pas légiférer dans tous les domaines (B).


A – L’initiative des lois illusoire du Parlement


Le Parlement, au même titre que le Gouvernement sous forme de projets de lois, peut faire des propositions de lois lui donnant, en théorie, une prédominance dans l’initiative législative en vertu de la séparation des pouvoirs qui s'applique à la Ve République. Toutefois, les projets de lois restent les plus promulgués.

En effet, en théorie l’initiative des lois s’impose particulièrement au Parlement qui détient le pouvoir législatif d’une manière moins encadrés que les projets de lois déposés par le Gouvernement au regard de l'article 39 alinéa 2 de la Constitution qui dispose que les projets de loi sont délibérés en Conseil des ministres après avis du Conseil d’État et déposés sur le bureau de l’une des deux assemblées.

De plus, l'article 8 de la loi organique n°2009-403 du 15 avril 2009 qui vient compléter l'article 39 de la Constitution, issu de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, oblige le Gouvernement à accompagner tout projet de loi d'une étude d'impact complexifiant davantage leur dépôt. Cette supposée facilité d'adoption des propositions de lois est légitimée du fait que le Parlement est issue d’un suffrage direct, pour l’Assemblée Nationale, et d’une représentation des collectivités territoriales, pour le Sénat.

Le gouvernement, quant à lui, est nommé en concomitance du Président de la République et du Premier ministre en application de l'article 5 de la Constitution. En pratique, il n’en est rien puisque le nombre de projets de lois représente plus de 80% des lois adoptées. Et pour exemple on peut voir que sous la précédente XIIIème législature (2007-2012), on enregistre 210 projets de lois adoptés définitivement (sans compter les approbations de traités) contre seulement 71 propositions de lois sur un total de 281 textes adoptés à l'Assemblée Nationale ; Par conséquent, malgré la théorique prédominance à l’initiative des lois du Parlement, la pratique démontre que le Parlement reste une institution effacée par la séparation souple des pouvoirs.

Les propositions de lois du Parlement peuvent faire l’objet, au même titre que les projets de lois proposés par le Gouvernement, d’un droit d’amendements en vertu de l'article 44 et 45 de la Constitution. Les amendements ont pour objet de supprimer, rédiger, modifier, ou compléter tout ou en partie des dispositions du texte, soumis au Parlement ou au Gouvernement, ou d’y insérer des dispositions nouvelles. Ces amendements dits « gouvernementaux » restent plus libres que ceux dits « parlementaires », lorsqu’il s’agit d’un projet de lois.

En effet, le Gouvernement peut émettre des amendements à la suite d’une proposition de lois, et ce, à n’importe quel moment de la procédure législative, hormis en phase d’adoption définitive ; Alors que les amendements parlementaires sont plus encadrés. Ainsi les membres du Parlement sont limités dans le temps pour les déposer puisqu’ils ont un délai fixé par une commission saisie donnant en principe deux jours de délai avant la réunion de la commission.

De plus une date-limite pour le dépôt des amendements en séance est fixée par la Conférence des Présidents. Sortant de ces délais, les amendements font l’objet d’une irrecevabilité. Une décision du Conseil Constitutionnel (n° 2008-564 DC du 19 juin 2008), saisi par plus de 60 députés et sénateurs revendiquant un droit d'amendement, rappelle que lorsque le Gouvernement soumet pour approbation aux deux assemblées le texte élaboré par la commission mixte paritaire, « aucun amendement n'est recevable sauf accord du Gouvernement » au regard de l'article 45 de la Constitution. De cette manière l’amendement gouvernemental reste privilégié face aux amendements parlementaires.



Même si le Parlement est montré comme un ayant droit à une part notoire dans l’initiative des lois, il n’en reste pas moins que son champ de compétence est limité par la Constitution de 1958.



B – Les compétences du Parlement, pouvoir législatif, limitées par la Constitution
Le Parlement est limité dans sa fonction législative. Le champ de compétence du Parlement est énoncé à l’article 34 de la Constitution de 1958. C’est-à-dire que le Parlement ne peut déposer de proposition de lois sortant des domaines qui lui sont attribués.

De ce fait, si le Parlement émet une proposition sortant de ce champ, celle-ci fera l’objet d’une irrecevabilité législative au regard de l'article 41 de la Constitution disposant que « s'il apparaît au cours de la procédure législative qu'une proposition [...] n'est pas du domaine de la loi [...], le Gouvernement ou le président de l'assemblée saisie peut opposer l'irrecevabilité ».

La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a étendu cette possibilité aux Présidents des assemblées. Ceux-ci peuvent ainsi, non seulement soulever l’irrecevabilité de la loi sur le domaine réglementaire à l’encontre des propositions de loi et des amendements de leurs paires, mais également à l’encontre des amendements du Gouvernement. Les parlementaires, à l’instar du Gouvernement, n’ont pas les moyens nécessaires pour déroger à cette contrainte comme le prévoit l'article 38 de la Constitution.

Mais l'irrecevabilité prononcée peut-être contestée par le Président de l'Assemblée ou du Sénat. Il en découle, toutefois, assez peu de jurisprudence du Conseil Constitutionnel puisque la dernière remonte à 1979 (n°79-11 du 23 mai 1979). Dans les régimes précédents de la IIIe et IVe République, la loi est « l’expression de la volonté générale », pouvant intervenir dans tous les domaines : elle n'était limitée pas par la Constitution.

La Ve République voulant augmenter le rôle de l’exécutif, ne fait qu’effacer, comme dit précédemment, celui du Parlement, pourtant détenteur du pouvoir législatif. En plus de la pratique, la théorie elle-même évince les parlementaires de la scène politique en limitant son pouvoir au sein même de la Constitution.

Dans l’initiative des lois, la Constitution, hormis l’article 34, expose les parlementaires à des contraintes lorsqu’il s'agit de légiférer sur une loi de nature financière, détachable de l’irrecevabilité législative, et ce, notamment au visa de l’article 40 de la Constitution de 1958. Il s’agit en fait d’écarter les parlementaires dans la révision du Budget de l’État si elle est justifiée d’une aggravation des dépenses publiques ou d’une diminution des ressources. C’est l’irrecevabilité financière. Alors que le Parlement est déjà responsable devant le Président de la République, ayant droit du pouvoir de dissolution de l’Assemblée Nationale, il est remis en cause dans sa fonction d’évaluation des politiques publiques, en vertu de l'article 24 de la Constitution, ne pouvant, lui-même, pas exprimer son idée du Budget de l’État à sa guise alors même qu’il est compétent sur les lois de finances (art.34).

De même, l’article L.O.111-7-1 du code de la sécurité sociale prévoit l’irrecevabilité des amendements contraires aux dispositions organiques relatives aux lois de financement de la sécurité sociale. Les initiatives présentées par les députés de l'Assemblée nationale donnent lieu, au moment de leur dépôt, à un contrôle d’office de la recevabilité financière, qui est exercé par une délégation du Bureau de l'Assemblée en application de l'article 89 du règlement de la dite-chambre

L’irrecevabilité financière peut cependant être opposée aux amendements mis en distribution. Dans ce cas, l’appréciation de recevabilité est portée dans les mêmes conditions que lors du dépôt, c’est-à-dire sur décision du Président de l’Assemblée après avis du président de la commission des finances.

La Ve République n’a pas en son sein une règle organique fantôme : ainsi, il arrive couramment qu'un amendement ou une proposition de loi qui prévoit une baisse de ressources pour l'État prévoit dans son dernier alinéa une augmentation des taxes sur le tabac sous la forme suivante : « La perte de recettes pour l'État résultant de (...) est compensée à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575A du code général des impôts. ». Ainsi, il est clair que le Parlement, incompétent dans ce qui paraît être de sa compétence, prend presque le rôle de figurant de la Ve République.

Les contraintes énoncées par la Constitution montrent que l’initiative des lois est partagée. Ainsi on peut voir d’autres acteurs s’imposant dans la fonction législative bon gré mal gré du Parlement.



PARTIE II
UNE CONCURRENCE NOTOIRE VIS-A-VIS DE LA CREATION LEGISLATIVE



Hormis le Parlement qui a le pouvoir législatif, le Gouvernement peut émettre lui aussi des « projets de lois » lesquels sont aussi ratifiés par le Parlement. En théorie, ces deux institutions se partagent l’initiative des lois au regard de l'article 39 de la Constitution  (A); Mais en pratique, l’émergence de nouveaux acteurs sur la scène politique influent sur la promulgation de ces dites-lois (B).



A – L’intervention omniprésente de l’Exécutif dans la procédure législative


Le Premier Ministre, par le biais du Gouvernement, participe à l’initiative des lois concurremment, ou pas, avec le Parlement. Il est, en effet, compétent dans les domaines sortant du champ de compétence attribué par la Constitution au Parlement.

Tout comme les propositions de lois d’origine parlementaire, les projets de lois sont présentés au Conseil d’État à chaque modification pour qu’ils soient ratifiés par Parlement. Le Gouvernement peut également s’en prendre aux domaines édictés à l’article 34 de la Constitution sous forme d’ordonnances, en application de l'article 38 de la Constitution de 1958, sous réserve d’une autorisation parlementaire préalable, on parle alors de procédure législative déléguée.

Ainsi, le Gouvernement peut dépasser son champ de compétence et obtenir l’exclusivité de l’initiative des lois pour une certaine durée. Une fois l'ordonnance signée de la main du Premier ministre et du président de la République, elle acquiert une valeur réglementaire (et peut donc faire l'objet d'une attaque devant Conseil d’État ou d'un contrôle de constitutionnalité par voie d'exception).

Le Conseil Constitutionnel (n°99-421 DC du 16 décembre 1999), saisi de parlementaires, a estimé également que par sa nature d'ordonnance, le Gouvernement est compétent pour modifier celle-ci, et ce, même hors des limitations temporelles posées par le premier alinéa de l'article susvisé. Pour exemple, le 26 juin 2014 le Gouvernement a usé d’une grosse ordonnance (n°2014-693 du 26 juin 2014) comportant 29 articles portant extension et adaptation dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie de la loi n°2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République, domaine attribué initialement au Parlement. De cette manière, le rôle du Parlement est amoindri dans sa compétence du domaine de la loi et l’intervention de l’Exécutif devient notoire dans l’initiative des lois.

Les projets de lois de l’Exécutif sont ratifiés par le Parlement, mais au préalable, ils peuvent faire l’objet de sessions, quand il n'y pose pas sa responsabilité, permettant aux deux chambres d’émettre des amendements pas toujours écoutés.

En effet, les amendements parlementaires en application de l'article 44 de la Constitution, qui sont des propositions d’amélioration des projets de lois, ne sont pas forcément nécessaires pour l’adoption de la loi par le Parlement. Et pour cause, la solidarité entre les partis politiques garantie l’adoption de la loi si la majorité au Gouvernement prédomine les sièges du Parlement. Ainsi, les amendements émis par les sièges de l’opposition peuvent être ignorées sans que le Gouvernement ne craigne un désaccord du Parlement avec le projet.

D’ailleurs, le calendrier électoral de la Ve République a été aménagé de telle manière que les élections législatives se déroulent 3 mois après les présidentielles pour garantir l’alliance entre l’Assemblée Nationale et le Gouvernement, d’où la prédominance des lois promulgués issues du Gouvernement. De cette même façon, le Premier ministre peut faire abstraction de la ratification des députés en y posant la responsabilité du Gouvernement en application du troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution.

Le risque d'un vote d'une motion de censure (art.49 al.2) reste peu probable. L'article susvisé permet de renouvelé son usage jusqu'à adoption de la loi, soit après deux passage au Sénat (qui n'a pas le dernier mot, même en cas d'amendements rejetés). De plus, on remarque que sur environ 67 000 amendements déposés, sous la XIIIe législature, en Assemblée Nationale, pas loin de 10 000, seulement, ont été adoptés ; Et de ces faits, les projets de lois dominent nécessairement la scène législative due à cette alliance de majorité qui bloque les procédures de recours, dont les amendements, de l'opposition. Il est irréfragable que l’Exécutif s'impose dans le domaine législatif rendant dérisoire la participation du Parlement.


Le pouvoir exécutif n’est pas le seul à intervenir dans le domaine législatif. En effet, on retrouve d’autres acteurs émergents et prenant place sur la scène politique et voulant imposer leurs directives autant dans l’élaboration que dans la promulgation.


B – De nouveaux acteurs s’immisçant dans la fonction législative

Le pouvoir judiciaire participe, implicitement à la création législative. En théorie, la Constitution de 1958 applique la séparation des pouvoirs entre les organes exécutifs, législatifs et judiciaire. L'article 64 dispose de l'indépendance de l'autorité judiciaire.

L’article 5 du code civil, créé par loi n°1803-03-05 du 15 mars 1803, entérine cette disposition interdisant aux juges du fond « de prononcer par voie de disposition générale et réglementaire sur les causes qui lui sont soumises ». De même, le code civil pose à l'article 1352, relatif à l'autorité de la chose jugée, que « le jugement n'aura pas d'autorité vis à vis d'autres plaideurs potentiels, même si l'affaire est en tout point identique ».

En pratique, il n'en est rien ; et pour cause, les juges de la Cour de Cassation, saisis au sein d’une affaire par pourvoi ou par Question Prioritaire de Constitutionnalité, font une interprétation de la loi quand il y a confusion des juges du fonds ou pour combler les vides juridiques.

Ainsi, cette interprétation, rendue dans des arrêts, fait jurisprudence. Autrement dit, elle s’applique à toutes affaires ayant des faits similaires à celle jugée. La loi ainsi interprété par la Cour de Cassation est, en quelque sorte, une forme de création législative. Tout simplement parce que le texte de loi n’est rien s’il n’y a pas d’interprétation.

De surcroît, le code civil oblige les juges à interpréter les lois, ces derniers ne pouvant faire déni de justice au regard de l'article 4 du code susvisé. En pratique, la Cour de Cassation cherche toutefois à trouver le but du législateur, mais il n’en reste pas moins que les revirements de jurisprudence peuvent modifier l’initiale interprétation basée sur le législateur au profit de l’évolution des mœurs de la société. En outre, la révision de ces lois pourraient se substituer, dans cette situation, par le revirement de jurisprudence. De cette façon, le pouvoir judiciaire joue un rôle important, même si implicite, dans la fonction législative.
Si les institutions internationales dont la France est État-membre ne légifèrent pas, il n’en reste pas moins qu’elles ont une influence notoire sur l’élaboration même des lois. En théorie, en matière internationale, la France est souveraine des décisions qu'elle applique en son sein ; mais elle reste toutefois soumises à des sanctions des institutions dont elle se revendique membre. Les lois régissant l’Union Européenne sont au-dessus de la Constitution dans la hiérarchie des normes (selon elle, mais pas selon la Conseil Constitutionnel).


Ainsi, les lois françaises doivent se plier aux règles juridiques européennes sous peine de sanction pour le pays. D’ailleurs en 2004, la France a été condamnée par la Cour Européenne des Droits de l’Homme (CEDH) pour avoir expulsé, par voie réglementaire, des gens du voyages, eux-mêmes issues de pays-membres à l’UE violant ainsi le principe de libre circulation des personnes entre les pays-membres. De même, actuellement, en matière de Budget, la France est soumise à la règle d'or budgétaire imposée par l'Union Européenne et influence de ce fait les lois de finances au niveau national qui sont encadrée par la loi organique relative aux lois de finances et l'article 47 de la Constitution. Par conséquent, la création législative est influencée par les institutions internationales au profit de l'intérêt communautaire.  
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