25 juin 2017

Le statut des parlementaires : le garde-fou de la fonction


"Les électeurs n'auraient pas la liberté absolue de leurs votes s'ils ne pouvaient les accorder, indistinctement, à tous les citoyens qu'ils jugent dignes de leur confiance [...]". Cette citation d'Eugène Pierre, dans son Traité de droit politique, électoral et parlementaire, justifie l'importance de l'établissement d'un statut parlementaire. Les parlementaires représentant la souveraineté nationale bénéficient d'un statut protecteur, trouvant ses fondement dans la Constitution elle-même, pour veiller à la pérennité de l'exercice du mandat.

Sous la Ve République, le pouvoir législatif est un bicamérisme, c'est à dire que le Parlement est composé de deux chambres. Dans la Chambre-Haute, il y a le Sénat représentant les collectivités territoriales, élus au suffrage universel indirect. Dans la Chambre-Basse, il y a l'Assemblée Nationale, la chambre forte (bicamérisme inégalitaire), dont les députés représentent la nation par leur élection au suffrage universel direct. Si le bicamérisme est inégalitaire, il n'en reste pas moins que le statut des parlementaires reste commun et s'applique à eux comme une charte organique qui définie les modalités des conditions du mandat qu'ils exercent.

Ce statut, encadrant la fonction des parlementaires, présente un intérêt vis-à-vis du parlementaire en tant que personne lorsque celui-ci va exercer son mandat. Le statut dit 'protecteur' des parlementaires a montré qu'il n'était pas infaillible vis-à-vis de la personne au vue des immunités levées sous la Ve République et au vue des conditions d'exercice n'ayant pas vocation à privilégier le titulaire des fonctions.

Il est ainsi nécessaire de constater en quoi le statut des parlementaires se limite à être le garde-fou de la fonction. Il faudra ainsi étudier le fait que le statut parlementaire va assurer la continuité de l'exercice de la fonction (I), pour ensuite constater qu'il porte en lui la garantie de l'indépendance de la représentation nationale (II).

































PARTIE I
Le statut des parlementaires garant de la continuité du mandat
PARTIE II
L'indépendance des parlementaires garantie par leur statut
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Les parlementaires sont des députés et des sénateurs élus par la nation. L'exercice de leur mandat est encadrée par la Constitution de 1958 et permet de ce fait d'établir le statut parlementaire dont ils dépendent. De cette façon, la Constitution va disposer que la représentation va se faire par la délégation de la souveraineté nationale (A) et que cette délégation va nécessité une certaine immunité vis-à-vis du peuple (B) pour la pérennité de l’exercice du mandat de parlementaire.

[A] La représentation nécessaire de la souveraineté nationale


La nation délègue par le vote l'exercice de la souveraineté aux représentants. Les assemblées parlementaires agissent pour la nation elle-même. C'est ainsi qu'on va qualifier le mandat des parlementaires comme un mandat collectif (1) et qui n'est pas impératif (2).

  1. Le statut parlementaire soudé par l'indivisibilité de la nation rendant la représentation collective

Sous la Vème République, l'article premier de la Constitution de 1958 dispose que la République est indivisible ; on parle alors de représentation nationale parmi laquelle les parlementaires, députés et sénateurs, vont exercer leur fonction de façon collégiale. La Constitution de 1791 disposait que « Les représentants nommés dans les départements ne seront pas représentants d'un département particulier, mais de la nation entière ». Ainsi, sénateur, comme députés, ont un statut qui les instruit à un exercice collectif dans une représentation commune de la nation.

Le Conseil Constitutionnel (CC n°91-290 du 9 mai 1991), saisi par des parlementaires, a établi que le représentant est élu d'une circonscription et non dans une circonscription. Elle entérine ainsi la Constitution de 1791, applicable à la Vème République et au statut parlementaire.


  1. Un statut parlementaire qui garantit la liberté de vote par le déni d'un mandat impératif

L'article 27 de la Constitution de 1958 dispose que « Tout mandat impératif est nul ». Cette conception d'exercice du mandat parlementaire tient ses sources dans la Révolution en 1789. Les promesses électorales ou professions de foi, sont dépourvues de toute valeur juridique. En effet, il est nécessaire pour le bon fonctionnement des institutions que les élus aient la liberté de s'adapter à la situation dont le point de vue intérieur peut paraître plus contraignant que le point de vue des extérieur des électeurs et ce dans les délais de mandats assez courts (6ans pour les sénateurs ; 5 ans pour les députés) au vue des procédures. C'est pour cela qu'il se doit être irresponsable des électeurs, la responsabilité occasionnée par le mandat impératif.

Dans la décision du Conseil Constitutionnel (CC n°98-397 du 6 mars 1998), relative au fonctionnement des conseils régionaux, ce dernier a eu recours au principe dont s'inspire l'article susvisé en rendant les élus locaux, au même titre que les parlementaires, « irresponsables devant les électeurs ». La statut parlementaire couvre les députés et sénateurs d'une représentation subjective.


L'irresponsabilité des parlementaires devant les électeurs explique qu'ils disposent chacun d'une immunité, même si celle-ci va s'avérer plus axée sur l'intégrité de la fonction que sur celle de l'élu, lui-même.


[B] La fonction représentative du parlementaire touchée d'immunités

Au regard de l'art.26 de la Constitution, les parlementaires disposent d'immunités qui les protègent contre certaines poursuites pénale et civiles. Elles se distinguent d'une part par l'irresponsabilité (1) et, d'autre-part, par l'inviolabilité (2). Depuis la loi constitutionnelle du 4 août 1995, la protection du parlementaire est devenue plus limité mais demeure.
  1. L'irresponsabilité du parlementaire en exercice qui permet la poursuite pérenne du mandat représentatif.

L'art.26 alinéa 1 de la Constitution dispose qu'aucun parlementaire ne peut être poursuivi du fait de ses opinions ou votes émis limités à l'exercice de ses fonctions. L'irresponsabilité est alors politique, civile et pénale et se prolonge après la cessation du mandat.

La rédaction de l’article 26, alinéa premier, de la Constitution traduit clairement la volonté du constituant de garantir le plus largement possible le libre exercice du mandat parlementaire. L'immunité du parlementaire reste limitée à ce qui est relié à l'exercice de ses fonctions et ne saurait s'étendre à une immunité absolue. En somme l'irresponsabilité du parlementaire tend à protéger la fonction de parlementaire que le parlementaire en tant que personne.

Le Conseil constitutionnel a été saisi (CC n°89-262 du 7 novembre 1989), par plusieurs parlementaires dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité, relative à l'immunité parlementaire, de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse. L'article 41 de la dite-loi prévoyait une immunité supplémentaire aux parlementaires s'étendant aux articles de presses confiés à ces derniers.

Le Conseil Constitutionnel, considérant que la loi déférée, en exonérant de façon absolue de toute responsabilité pénale et civile du parlementaire pour des actes distincts de ceux accomplis dans l'exercice de ses fonctions, méconnaissait le principe constitutionnel d'égalité devant la loi, l'a considéré contraire à la Constitution. C'est la confirmation claire que la fonction prévaut sur la personne.


  1. L'inviolabilité protégeant la conscience parlementaire dans la représentation de la nation.

L'art.26 alinéa 2 et 3, issus de la loi constitutionnelle du 4 août 1995, dispose que l'inviolabilité parlementaire est une immunité de procédure contre les poursuites pénales vexatoires, pour des crimes ou délits, en raison de faits extérieurs ou étrangers à l'exercice de sa fonction. L'irresponsabilité permet de protéger le parlementaire contre toute intimidation. Avant 1995, l'inviolabilité s’étendait aux poursuites et arrestations.

Depuis la dite-loi constitutionnelle, elle se limite à la mise en examen. L'immunité peut alors être levée avec l'autorisation du bureau de l'assemblée, mais également en cas de flagrant délit. On veut protéger le parlementaire des poursuites entravant sa fonction, mais pas les actes 'incompatibles' à sa fonction ; faisant parti du pouvoir législatif, il n'en demeure pas moins qu'il ne peut en déroger.

Mercredi 18 mars 2015, le Bureau des Assemblées a levé l'immunité que jouissait Patrick Balkany en tant que député à la requête des juges du fond pour une Mis en examen pour corruption passive, blanchiment de corruption et blanchiment de fraude fiscale. C’est la première fois, depuis 2012, que l’Assemblée accède à une telle demande des juges contre l’avis de l’intéressé – Patrick Balkany avait même écrit, mardi, au président de l’Assemblée, Claude Bartolone, pour plaider sa cause.

En avril 2014, la levée de l’immunité de l’UMP Bernard Brochant avait été refusée à 12 voix contre 8, ce fut de même pour celle de Lionnel Luca, refusée à l’unanimité en mai 2014. Seule celle du député Philippe Briand (UMP) avait été levée, en janvier 2015, mais suite à sa demande.

Le statut du parlementaire, s'il ne protège plus la fonction que le parlementaire lui-même, il veille également à ce que l'exercice du mandat ne soit pas vicié.






























Le statut des parlementaires vise avant tout à protéger l'exercice du mandat dans le sens qu'il ne soit vicié d'aucune pression et d'aucun intérêt personnel. Ainsi le cumul des fonctions qu'elles soient électives, publiques, ou non, est parfois touché d'incompatibilité (A), de la même façon, le statut parlementaire va fournir des méthodes de dissuasion pour que les parlementaires ne se laisse pas tenter par l'appât du gain (B).


[A] L'exercice des parlementaires protégé par les incompatibilités


L’incompatibilité se définit comme « l’impossibilité légale de cumuler certaines fonctions ou occupations » avec le mandat parlementaire. A défaut d'être inéligible pour le parlementaire, l'incompatibilité n’empêche pas a priori l’élection, mais elle impose a posteriori un choix à l’élu. En effet l'article 25 de la Constitution dispose que les incompatibilités obligent à faire un choix entre le mandat parlementaire et une fonction publique (1) ou une occupation professionnelle conflictuelle (2).

  1. L'incompatibilité des fonctions publiques due à la nécessité de protéger l’indépendance des parlementaires à l’égard des intérêts économiques.

Le Code électoral pose aux articles L.O.140 et suivants les modalités des incompatibilités qui s'imputent aux parlementaires. L'incompatibilité des fonctions publiques, électives et non-électives, reposent sur la volonté de protéger les parlementaires contre les pressions de l’exécutif et d’assurer ainsi une séparation effective des pouvoirs.

Depuis la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 il est permis aux parlementaires de retrouver leurs sièges lorsqu'ils quittent leurs fonctions gouvernementales. Pendant leur fonction, la séparation des pouvoirs est assurée même si elle peuvent interférer dans l'anticipation d'un remaniement ministériel. L'incompatibilité s'incombe à tout parlementaire pour s'assurer que l'exercice de leur mandat représentatif se fasse sans heurt.

Martine Aubry, première secrétaire du PS, a demandé par lettre ouverte le 28 août 2013 aux députés de l'Assemblée, sénateurs et députés européens du Parti Socialiste de se soumettre dès le mois de septembre à la règle du non-cumul d'un mandat parlementaire avec un mandat exécutif local, elle-même étant député-maire de Lille. Ce cumul n'est pas interdit par la loi, mais elle peut toutefois créer une prise à partie, même à l'échelle locale, sur la séparation des pouvoirs, en créant des conflits d’intérêts, notamment pour le vote des lois régissant l'organisation territoriale auxquelles ont été soumis les parlementaires pour la réforme des Régions.


  1. L'incompatibilité des occupations pour éviter le conflit entre l'intérêt public et privé.

L'article L.O.146 du Code électoral pose que les fonctions de direction dans certaines sociétés ou entreprises qui font appel à des avantages publics ou qui agissent pour le compte l’État sont incompatibles avec le mandat parlementaire au regard du statut.


Une décision du Conseil Constitutionnel (CC n°77-5 du 18 octobre 1977) précise qu'au regard du 1er alinéa de l'article L.O.146, que si certaines des sociétés dont le capital appartient en partie à un parlementaire et si ce dernier n'exerce au sein de ces sociétés aucune des fonctions énumérées, il ne peut constater une incompatibilité. La fonction professionnelle d'un élu peut interférer dans l'exercice de ses fonctions vis à vis de la fonction publiques dans le vote des lois de finances (par exemple), et de ce fait, l'incompatibilité va veiller à l’impartialité du dit-élu.

Bernard Tapie a été sanctionné d'incompatibilité par le Conseil Constitutionnel (CC n° 89-9 du 06 mars 1990) car il exerçait les fonctions de président-directeur général de la société Bernard Tapie Finance en même tant qu'un mandat de député. En effet, depuis son introduction à la Bourse de Paris, le 21 novembre 1989, sa société figure au nombre des sociétés " faisant publiquement appel à l'épargne " au sens du 2° de l'article LO 146 du Code électoral.



Le libre exercice du mandat de député ne saurait être garanti par sa seule indépendance juridique. En effet, le statut parlementaire va s'intéresser de la même façon à la convoitise financière que représente la corruption pouvant freiner l'indépendance de l'élu dans l'exercice de ses pouvoirs.


[B] Les nécessaires dispositions devant l'appât du gain garants de l'indépendance

Les parlementaires sont les représentants du pouvoir législatif, par conséquent ils se doivent d'être impartial vis à vis de l'exercice et la corruption doit être écartée. Pour limiter la corruption des parlementaires le droit public français met en place deux mesures de dissuasion tel que les indemnités (1) et la publicité des déclarations de patrimoines et des intérêts (2).

  1. Les indemnités : la corruption intérieur pour l'indépendance avant la corruption extérieur pour l'intérêt personnel.

L'art.25 de la Constitution dispose que les indemnités des parlementaires sont prévues par l'Ordonnance n°58-1210 du 13 décembre 1958 modifiée par plusieurs lois organiques jusqu'à 2014 (LOI organique n° 2014-125 du 14 février 2014).

La dite-ordonnance distingue une indemnité fixe basé sur la rémunération moyenne des haut fonctionnaires de l’État (elle s’élève à environ 5500 euros depuis 2010), et une indemnité de fonction propre à la participation aux travaux du parlementaire qui la perçoit. Les indemnités des parlementaires étaient déjà applicable aux parlementaires en vertu de l'art.30 de la Constitution de 1848. Par le biais de ces dernières, le statut des parlementaires met à l'abri des corruptions pouvant subvenir dans l'exercice de ses fonctions, dues aux tentations et besoins financiers personnels.

Au 1er février 2015 , le montant brut mensuel de l'indemnité parlementaire s'élève à 7 100,15 € (source : Sénat).


  1. Les déclarations de patrimoines et des intérêts veillent à l'indépendance des parlementaires par la publicité de ces dernières autant dissuasives que probantes.

Avant la publicités des déclarations, les lois organiques n° 88-226 et n° 88-227 du 11 mars 1988 instauraient un contrôle de l’évolution de la situation patrimoniale de certains élus applicable aux parlementaires.

Aujourd'hui, la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 a mis en place une Haute Autorité chargée de publier une déclaration de patrimoine et des intérêts des élus. Cette loi, précipitée par l'Affaire Cahuzac, ressort de la Commission Jospin établie par François Hollande chargée de réfléchir sur la rénovation et la déontologie de la vie publique en novembre 2012. Par cette loi, on veille que les parlementaires restent transparent face aux exigences de la fonction.

L'article L.O.135-2 du Code électoral dispose que les déclarations déposées par le député conformément aux dispositions de l'article L.O.135-1 du code électoral (modifiée par la loi organique de 2013 citée ci-dessus) ainsi que, éventuellement, les observations qu'il a formulées, ne peuvent être communiquées qu'à la demande expresse du déclarant ou de ses ayants droit.


La loi sur la transparence a permis la publicité des déclarations sur le site de la Haute-Autorité. Mais les parlementaires refusent toutefois la transmission des informations même si elles sont publiques, le but restant de garder un certain contrôle de l'activité parlementaire pour s'assurer de la pérennité de l'exercice du mandat, et non pas pour des raisons de voyeurismes. 
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