25 octobre 2016

Commentaire d'arrêt : arrêt du Tribunal des conflits, Blanco, 8 février 1873


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Au lendemain de la Révolution française et de la réorganisation des institutions, le droit administratif devient le bras armé de l'intérêt général mais peine à se construire au-delà de la répartition des pouvoirs régaliens dans les collectivités territoriales et le droit administratif refuse la théorie de l’État débiteur dans un contexte historique instable. C'est en 1873 que le droit administratif moderne va trouver ses sources dans un arrêt du Tribunal des conflits1, juridiction (re)crée par la loi du 24 mai 19722. Longtemps considéré comme l'arrêt fondateur du droit administratif par une partie de la doctrine, l'arrêt « Blanco est certainement l'arrêt ayant le plus marqué l'évolution républicaine du droit administratif par son renouveau en matière de responsabilité de l’État et de la théorisation du service public.
C'est une décision rendue le 8 février 1873 par le Tribunal des conflits, juridiction chargée de délibérer sur la compétence d'un des deux ordres juridictionnels, judiciaire ou administratif, sur un litige.
En l'espèce, le 3 novembre 1871, Agnès Blanco, jeune fille âgée de 5 ans et demi, sur la voie publique, heurtée par un wagon mettant en cause les employés du service publique de la manufacture des tabacs de Bordeaux. Fille du demandeur, Agnès Blanco, à la suite de cette incident, s'est faite amputée de sa jambe.
Les considérant solidairement responsable du dommage causé à sa fille, Jean Blanco assigne le 24 janvier 1872 les employés et l’État, en la personne du préfet de Gironde, devant la juridiction civile de Bordeaux du premier degré aux fins d'obtenir réparation pour les dommages causées. Conformément à l'ordonnance du 1er juin 1828 relative aux conflits d'attribution entre les tribunaux (civils) et l'autorité administrative3, le préfet jugeant qu'il ne relevait pas de la compétence de la juridiction civile de statuer sur ce litige, a produit un déclinatoire de compétence en date du 29 avril 1872. Se considérant compétent, le 17 juillet 1872, le tribunal civil de Bordeaux rejette le déclinatoire. L’arrêté de conflit rendu en date du 22 juillet 1872 par le préfet de Gironde constatant le conflit de juridiction, porte le litige devant le Tribunal des Conflits.
L’arrêté de conflit, rendu par le préfet de Gironde, pose les arguments de l'incompétence de l'ordre judiciaire, à la condamnation de l’État au versement de dommages et intérêts à un particulier, citant : la loi du 22 décembre 17894 qui dispose que les assemblées administratives "ne pourront être troublées dans l'exercice de leurs fonctions administratives par aucun acte du pouvoir judiciaire"; la loi des 16 et 24 août 17905 qui, à l'article 13, défend aux juges, de l'ordre judiciaire, de s’intéresser aux actes du pouvoir exécutif et de mettre en cause les pouvoirs publics; le décret du 16 fructidor an III6 qui défend aux tribunaux de connaître des actes d'administration et annule toutes procédures et jugements intervenus à cet égard. Quant à la mise en cause des agents de l’État, le moyen invoqué par le préfet souligne que la dite-responsabilité ne s'apprécie pas au regard des règles posées dans le Code civil du fait du régime spécifique imputé à chaque service public.
Pour le Tribunal des conflits, il est question de savoir qui de l'autorité administrative ou civile est compétente pour statuer un litige impliquant la responsabilité de l’État et de ses agents.
Le Tribunal des conflits confirme l’arrêté de conflit du préfet de Gironde, admettant la compétence de l'ordre administratif pour trancher le litige. Et considère comme "non avenus", les décisions des jugements rendus par les tribunaux civils, dans la procédure antérieur.
L'arrêt Blanco a marqué la doctrine signant le caractère exorbitant de droit commun du droit administrative (I), et va ainsi avoir une portée telle qu'elle va érigée au rang d'arrêt fondateur du droit administratif (II).

I – L'exclusion du droit commun en matière administrative confirmé par l'arrêt Blanco.

Il s'agira de voir dans un premier temps que l'arrêt du Tribunal des conflits confirme l'incompétence de l'ordre judiciaire au regard du droit antérieur (A), pour ensuite constater que cette séparation est confortée par la décision du Tribunal des conflits (B).

A – L'incompétence de l'ordre judiciaire déjà posée par le droit antérieur.

Les moyens engagés par le préfet de Gironde dans l'arrêté de conflits font état d'une séparation de l'ordre judiciaire et de l'ordre administratif au regard des lois des 16 et 24 août 1790 portant sur l'organisation judiciaire. Ces lois vont réglementer les rapports entre les deux ordres pour justifier leurs compétences et ainsi poser le principe. Par ces lois, au regard de l'article 13, le juge judiciaire ne peut connaître des litiges impliquant des actes administratifs. Cette même idée est rapportée par le décret du 16 fructidor an III qui fait application du principe. En l'espèce, l'exécution de missions de service public, ici la manufacture de tabacs, est considéré comme l'exécution d'actes administratifs, et, de ce fait, ne peuvent être portés devant un tribunal de droit commun. La décision du Tribunal des conflits va alors confirmer cette incompétence au profit du juge administratif.

Outre ces moyens posés par le préfet, le tribunal des conflits n'a pas retenu la théorie de l’État débiteur introduite dans la loi des 17 juillet et 8 août 1790, appliquée par le décret du 26 septembre 1793, pour laquelle seule l'autorité administrative pouvait connaître des litiges tendant à la condamnation pécuniaire de l’État au profit d'un particulier. Cette théorie s'explique notamment par le contexte historique de l'époque, sujet aux représailles. En l'espèce, elle reste applicable au fond du litige pour lequel le tribunal administratif semble tout de même en confirmer l'application sans en faire mention au regard du contexte « transitif » lié au passage de la justice retenue à la justice déléguée par la loi du 24 mai 18727.

L'arrêt Blanco va alors confirmer le droit antérieur, et va, de ce fait, justifier, voire conforter, la séparation entre les deux ordres de juridiction.

B – La précision de l'arrêt Blanco quant à l'application du droit administratif de la responsabilité de l’État.

Cette décision va s'appuyer sur le droit antérieur pour dégager une idée selon laquelle le litige touchant l’État est « par nature » de la compétence du droit administratif. Ainsi, le Tribunal des conflits va considérer que les articles 1382 et 1383 du Code civil, régissant les régimes de responsabilité délictuelle (civile), ne sont pas applicables au regard du fait qu'il s'agit du droit commun, et que l'implication de l’État ne saurait se prévaloir de règle liées aux litiges entre particuliers. Ainsi l'application du droit administratif, en l'espèce lié l'exécution d'une mission de service public, relève de la compétence de l'autorité administrative.

Même si l'arrêt Blanco ne semble faire qu'application du droit antérieur, le Tribunal, confirmant l'idée de la compétence de l'autorité administrative, va opérer un revirement de jurisprudence par rapport à l'arrêt du Conseil d’État Rothschild de 18558. En effet, une vingtaine d'année auparavant, le Conseil d’État avait considéré que les agents de l’État ne pouvaient se prévaloir que de la compétence des juridictions civiles. Depuis 1873, il est question de la compétence de l'ordre administratif, devenue par l'arrêt du Tribunal des conflits, applicable aux litiges impliquant les agents de l’État, et, a fortiori, les agents en charge d'une mission de service public. Toutefois, ce revirement est nuancé par une mention spécifique qui veut que le caractère exorbitant de droit commun ne peut être apprécié qu'au regard de l'intérêt général, et non de l'intérêt particulier des justiciables au litige.

Si l'arrêt Blanco ne fait qu'apporter des précisions sur la responsabilité de l’État s'agissant des agents qu'il emploie, son influence va profondément marquer l'histoire du droit administratif.

II – L'arrêt Blanco devenu symbole du droit administratif

Nul doute que la première place de cet arrêt dans le GAJA n'est un hasard. En effet, l'arrêt Blanco a été élevé au rang d'arrêt fondateur du droit administration (A), et cette consécration va faire émerger une notion encore vague à cette époque, celle du service public (B).

A – La consécration de l'arrêt Blanco de nos jours

La consécration de l'arrêt Blanco a pris un réel tournant en 1987 dans un arrêt Conseil de la concurrence9 rendu par le Conseil constitutionnel. Le dit-conseil va dégager un principe fondamental reconnu par les lois de la République (PFRLF) dans la séparation de l'ordre judiciaire et administratif selon lequel « la compétence de la juridiction administrative [est nécessaire dans] l'annulation ou la réformation des décisions prises, dans l'exercice des prérogatives de puissance publique ». Ainsi, il va y avoir une constitutionnalisation de principe de séparation des ordres émit par l'arrêt Blanco.

Et pourtant, malgré l'âge cadavérique de l'arrêt Blanco, celui-ci est encore utilisé de notre temps comme référence pour être rafraîchît, et ce, notamment par le Tribunal des conflits en 1999 dans un arrêt Comité d'expansion de la Dordogne10. En effet, dans cet arrêt, le Tribunal des conflits reprend l'arrêt Blanco, en en modernisant la formulation : « la responsabilité [...] de l’État ou d'autres personnes morales de droit public au titre de l'exercice d'une mission de service public administratif [...]qui est investi d'une mission d'intérêt général à caractère administratif » implique la compétence des juridictions de l'ordre administratif. Ainsi le Tribunal des conflits va reprendre l'arrêt Blanco pour réaffirmer l'idée que la compétence découlerait du droit applicable11.

Si l'arrêt Blanco est encore une référence dans le droit administratif en matière de responsabilité de l'Administration, il va également avoir un impact puisqu'il va faire émerger la notion de service public.

B – L'émergence de la notion de service public

L'arrêt Blanco va faire émerger une notion qui va se trouver constitutionnalisé dans le Préambule de 194612. En effet, le Tribunal des conflits va parler de « responsabilité de l’État par les personnes qu’ils emploient dans le service public ». D'autre arrêt du Conseil d’État en 190313 et en 191014 vont s'appuyer sur cette décision pour théoriser sur le service public avant que la notion ne prennent se constitutionnalise en 1946. C'est également la politisation de Léon Duguit, Doyen de la Faculté de Bordeaux, au début du XXème, qui va grandement servir la publicité de cette notion. Il va alors émettre une théorie selon laquelle l’État ne serait constitué que de service public, et serait donc un ensemble composite de service public.

Aujourd'hui la conception de la notion de service public n'est plus aussi large que celle énoncée dans l'arrêt Blanco. Dans la décision de conformité du 23 janvier 198715, le juge constitutionnel va ajouter le critère de l'exercice d'une prérogative de puissance publique. Ainsi on ne va plus s'attacher à sa dénomination, mais bien à sa fonction. « Ce n’est pas la personne publique qui est l’élément directeur de la notion de service public mais le fait qu’une activité est gérée par une personne publique engendrera une présomption »16. Cette émergence de la notion de service public va créer un régime totalement exorbitant de droit commun sous couvert d'une légitimité liée aux prérogatives de puissance publiques.

1 - Tribunal des Conflits Blanco du 8 février 1873.
2 - Titre IV de la loi du 24 mai 1872 portant la réorganisation du Conseil d’État.
3 - Ordonnance du 1er juin 1828 relative aux conflits d'attribution entre les tribunaux et l'autorité administrative.
4 - Loi du 22 décembre 1789 relative à la constitution des assemblées primaires et des assemblées administratives.
5 - Loi des 16 et 24 août 1790 sur l'organisation judiciaire
6 - Décret du 2 septembre 1795 qui défend aux tribunaux de connaître des actes d'administration et annule toutes procédures et jugements intervenus à cet égard.
7 - Loi du 24 mai 1872 portant sur la réorganisation du Conseil d’État et la (re)création du Tribunal des conflits.
8 - Conseil d’État, Rothschild du 6 décembre 1855.
9 - Conseil constitutionnel, Conseil de la concurrence, 23 janvier 1987, n°86-224.
10 - Tribunal des conflits, Comité d'expansion de la Dordogne, 15 novembre 1999, n°99-03153, Publié au bulletin.
11 - Le Monde, Compétence juridictionnelle, service public et responsabilité administrative, TC, 8 février 1873, Blanco.
12 - CHIRON-ESCALLIER, 13 novembre 2007, La notion de service public et ses évolutions.
13 - Conseil d’État, Terrier, 1903.
14 - Conseil d’État, Compagnie générale des Tramways, 11 mars 1910.
15 - Conseil Constitutionnel, DC, Conseil de la Concurrence, 23 janvier 1987.
16 - CHIRON-ESCALLIER, 13 novembre 2007, La notion de service public et ses évolutions.
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